早在20世紀30年代，呼叫中心（Call Center）的概念就已經(jīng)產(chǎn)生。20世紀90年代中期后，隨著CTI技術(shù)的應(yīng)用，呼叫中心應(yīng)用日漸普及，且目前已經(jīng)發(fā)展到第五代新技術(shù)的運用，并伴隨新的科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不斷發(fā)展更新。
盡管呼叫中心并非新概念，但對于近年來我國市場經(jīng)濟的發(fā)展而言，此類組織的產(chǎn)生及蓬勃發(fā)展恰好驗證了中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展由粗放型向精細化，由準生產(chǎn)導(dǎo)向向注重品質(zhì)與服務(wù)、同國際不斷緊密接軌、從分業(yè)經(jīng)營走向跨業(yè)經(jīng)營的潮流。遺憾的是，與呼叫中心需求及發(fā)展繁榮相伴而來的是頻繁發(fā)生的呼叫中心經(jīng)營過程中出現(xiàn)的各種市場違規(guī)事件。如利用呼叫中心的便利條件進行的無休止影響公民安寧的商業(yè)營銷類、惡意騷擾類和違法犯罪類騷擾電話的出現(xiàn)給社會經(jīng)濟的健康發(fā)展和公民的正常生活造成一定的法律風(fēng)險和困擾。
在這種背景下，工業(yè)和信息化部對呼叫中心經(jīng)營進行監(jiān)管邁出了重要一步，《關(guān)于加強呼叫中心業(yè)務(wù)管理的通知》（以下簡稱《通知》）適時出爐。頒布之際，該通知便被打上“史上最嚴”騷擾電話監(jiān)管措施的標簽。那么，《通知》能否如其所言，達致“從嚴規(guī)范呼叫中心企業(yè)的經(jīng)營行為和基礎(chǔ)電信企業(yè)的接入行為”的目標？在具體內(nèi)容上，該《通知》有何特色，是否能與現(xiàn)行法律秩序相融合？凡此種種問題，殊值關(guān)切。
有鑒于此，本文致力于從法教義學(xué)的維度對《通知》的重要內(nèi)容進行解讀。法教義學(xué)是指，從現(xiàn)行中國法的法秩序以及法律規(guī)定出發(fā)，開展體系化、系統(tǒng)化的解釋工作，發(fā)現(xiàn)《通知》與現(xiàn)行法秩序相沖突的地方，并提出解決沖突之處的策略和潮流接軌問題。申言之，本文具體分析新形勢下呼叫中心的準入要求、接入的經(jīng)營管理問題、違規(guī)處罰問題以及個人信息保護等問題，以拋磚引玉，為理解與完善《通知》提供參考文本。
02
對碼號資源的定性及《通知》
對其進一步嚴格規(guī)范管理要求
根據(jù)《電信網(wǎng)碼號資源管理辦法（2014修正）》第三條的規(guī)定，碼號資源屬于國家所有。國家對碼號資源實行有償使用制度。工業(yè)和信息化部負責(zé)全國碼號資源的統(tǒng)一管理工作。國家對碼號資源的使用實行審批制度。未經(jīng)工業(yè)和信息化部和省自治區(qū)直轄市通信管理局批準，任何單位和個人不得擅自啟用碼號資源。
此次通知的出臺，針對新情況新形勢下對碼號資源的使用管理進行了進一步的嚴格規(guī)范，并明確要求，“呼叫中心電信業(yè)務(wù)接入號碼原則上只開通呼入功能”，對呼出功能明確進行了限制，“對確需開通呼出功能的，企業(yè)須提交不違規(guī)呼出承諾書”；以及要求電信管理機構(gòu)根據(jù)企業(yè)申請及承諾在電信網(wǎng)碼號資源使用證書上注明碼號的呼入呼出功能。
同時，明確要求呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者在開通業(yè)務(wù)前，須按規(guī)定在“碼號資源管理系統(tǒng)”如實備案電信業(yè)務(wù)接入號碼相關(guān)信息。備案信息包括接入的基礎(chǔ)電信企業(yè)、使用用途、呼入呼出開通情況等并對備案信息發(fā)生變更的變更備案要求進行了嚴格要求。通知還要求碼號資源不得轉(zhuǎn)讓、出租或變相轉(zhuǎn)讓出租以及更改，否則給予相關(guān)行政處罰。
根據(jù)《通知》的以上要求，在源頭上對呼叫中心經(jīng)營者使用碼號資源的行政審批增加了更多的限制性要求，尤其對呼叫中心“呼出”功能的監(jiān)管及限制達到了最嚴格的地步。并且根據(jù)相關(guān)部門的澄清以及《通知》的規(guī)定，該“呼出”功能的禁止要求，不僅僅針對未來新申請呼叫中心經(jīng)營者而言，亦是針對已經(jīng)取得呼叫中心經(jīng)營資質(zhì)并正在經(jīng)營的企業(yè)，迫使呼叫中心行業(yè)及時進行自查并進行大范圍的業(yè)務(wù)調(diào)整與整改。
03
新形勢下《通知》對呼叫中心
提出了更高的準入要求
就呼叫中心準入要求方面的規(guī)則而言，《通知》規(guī)定了更為嚴格的準入資格條件以及相應(yīng)的處罰后果，并對已有不符合條件的呼叫中心經(jīng)營者進行清理，尤其在“呼出”功能禁止性要求方面提出了明確的準入門檻。這與之前慣常對該問題采取引入任意性規(guī)則的態(tài)度不同，這體現(xiàn)了監(jiān)管者對治理騷擾電話的重視和治理力度。
《通知》在第一條規(guī)定了，呼叫中心在準入方面需要滿足的條件和監(jiān)管要求，例如明確了經(jīng)營呼叫中心業(yè)務(wù)，除按規(guī)定取得經(jīng)營許可外，還要求電信管理機構(gòu)在許可受理審批過程中，對申請者辦公場所、人員情況等進行實地查驗；申請者隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的，電信管理機構(gòu)不予受理或者不予行政許可，給予警告，申請者在一年內(nèi)不得再次申請該行政許可。明確經(jīng)營呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供以接受用戶主動呼入為主的信息咨詢服務(wù)。確有需要的，通過合同、協(xié)議約定等方式，經(jīng)用戶同意后，方可提供即時回訪和信息咨詢等電話呼出服務(wù)，明令禁止提供商業(yè)營銷類電話呼出服務(wù)；對于確屬呼叫中心業(yè)務(wù)的，企業(yè)須提交騷擾電話禁呼承諾書。
在筆者看來，決策者不惜限制呼叫中心經(jīng)營主體在這方面的自治性，目的是為了防范濫用呼叫中心的呼出功能帶來的市場和電話擾民風(fēng)險的基本考量。
但《通知》在這方面存在的缺陷是，對呼叫中心的“呼出功能”采取一刀切的準入管理標準，僅對“即時回訪和信息咨詢”的呼出形式提供承諾式準入要求；同時對“騷擾電話”的定義及界定不明。這樣雖對“騷擾電話”的未來治理可能會起到一定的推動作用，但對很對以按照市場規(guī)律出現(xiàn)的部分專業(yè)且合規(guī)的商業(yè)電話營銷帶來了致命的打擊，無疑扼住了業(yè)已存在的以經(jīng)營專業(yè)商業(yè)電話營銷的呼叫中心企業(yè)以及其上下游企業(yè)的脖頸，在當(dāng)前疫情之下本身即舉步維艱的部分以此為生的企業(yè)和從業(yè)者來說更是雪上添霜。
同時，如果僅以“承諾書”的形式而未跟上精準的處罰力度和措施，是否真的能夠依靠經(jīng)營者的自覺意識而實現(xiàn)治理騷擾電話的美好理想，值得進一步研究。依照一般的法理，法之施行并不能考慮依賴當(dāng)事人自覺承諾而達到完美的效果，而必須伴隨行之有效的果斷制裁措施。在此意義上，《通知》在這方面的規(guī)定顯得操作性不強，而且如果規(guī)則得不到細化，無異于過分增加了監(jiān)管機構(gòu)的自由裁量權(quán)，有可能產(chǎn)生挫傷商事主體自治性的負面效應(yīng)。
04
《通知》進一步明確了呼叫中心
接入的經(jīng)營管理問題
《通知》要求基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者為呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供接入服務(wù)前，應(yīng)當(dāng)認真核驗其營業(yè)執(zhí)照、許可證、碼號證書、碼號備案信息等材料以及業(yè)務(wù)方案，并留存記錄。同時，明確了5種禁止提供接入服務(wù)的情形，其中，“呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供商業(yè)營銷類電話呼出服務(wù)”赫然在內(nèi)。
《通知》還對基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者與呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者簽訂的合作協(xié)議進行了細化要求，要求明確呼出的用途、條件、時間、頻次等具體要求；要求對呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者是否具備相應(yīng)管理措施和技術(shù)能力，確保呼出僅被用于經(jīng)用戶同意的即時回訪和信息咨詢等服務(wù)。
同時，要求礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者嚴格落實真實主叫鑒權(quán)等要求，確保電話溯源可查。對發(fā)現(xiàn)呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者存在未經(jīng)用戶同意擅自呼出的，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)及時采取必要措施限制相關(guān)接入服務(wù)。要求對符合條件的呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者確因用戶同意的即時回訪或信息咨詢等實施呼出的，應(yīng)當(dāng)留存不少于30日的通話錄音、相應(yīng)的主被叫號碼和撥打時間、用戶同意的相關(guān)憑證等信息，并盡量避開用戶休息時間，建立合理的呼出管理制度；并保障用戶個人信息安全。
此外，《通知》對僅向客戶提供呼叫中心系統(tǒng)和座席出租服務(wù)的，明確界定了屬于經(jīng)營呼叫中心業(yè)務(wù)并對僅向自有客戶提供咨詢等服務(wù)；僅提供話務(wù)員等人力外包服務(wù)，不組建呼叫中心系統(tǒng)；以及僅提供代為建設(shè)呼叫中心系統(tǒng)等技術(shù)服務(wù)的三種類型企業(yè)明確界定為不屬于呼叫中心經(jīng)營企業(yè)，無需申請經(jīng)營許可。
綜上，《通知》對呼叫中心行業(yè)從碼號資源使用與審批的進一步嚴格管理，充分利用“碼號資源管理系統(tǒng)”和相關(guān)部門的審批權(quán)限對呼叫中心經(jīng)營者使用呼叫中心的呼出功能進行了明確的限制性要求，提供商業(yè)營銷類電話呼出服務(wù)采取了禁止性經(jīng)營要求，僅對即時回訪和信息咨詢等電話呼出服務(wù)提供呼出服務(wù)，且需要“經(jīng)用戶同意”，企業(yè)須提交騷擾電話禁呼承諾書。
以上規(guī)定對引導(dǎo)和規(guī)范呼叫中心企業(yè)的良性發(fā)展，使其回歸服務(wù)用戶信息咨詢的業(yè)務(wù)形態(tài)、杜絕相關(guān)騷擾電話擾民問題確實能夠起到一定的打擊作用，但面對多年積弊的問題，僅采取魯莽的一刀切的方式二缺乏更加科學(xué)細致的立法規(guī)范，且沒有給出相關(guān)企業(yè)充分的準備以及應(yīng)對調(diào)整的時間，也會使得業(yè)已存在的相關(guān)企業(yè)帶來巨大的挑戰(zhàn)或者面臨生死存亡的抉擇。
05
違規(guī)處罰問題及其影響
《通知》出臺的主要目的在于對積病已久的騷擾電話侵權(quán)問題的治理，嚴控騷擾電話，保障人民群眾合法權(quán)益是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的重要舉措，《通知》要求各呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者和基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者要立即開展自查自糾，停止違規(guī)呼出、違規(guī)接入，完善管理制度和技術(shù)手段，并于2020年7月30日前整改到位。2020年8月30日之前，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者將相關(guān)整改落實情況報工業(yè)和信息化部（省公司報屬地通信管理局），呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者整改落實情況報發(fā)證機關(guān)。對到期整改不到位的，強化信用約束。對于因騷擾電話問題被有關(guān)政府部門通報、約談、行政處罰的呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者，電信管理機構(gòu)依法將其納入電信業(yè)務(wù)經(jīng)營不良和失信名單，限制其進一步的準入以及新增申請或者碼號資源的使用。
以上違規(guī)處罰規(guī)定，相對來說，相關(guān)的違規(guī)處罰措施依然是在行政管理的層面進行規(guī)制。但毋庸置疑，對于相關(guān)的呼叫中心經(jīng)營者來說，從源頭上控制其對相關(guān)資源的使用對其個體的發(fā)展可能帶來的是致命的打擊。
在新的規(guī)則形式和市場狀態(tài)下，尤其是當(dāng)前對電話商業(yè)營銷有著強烈依賴的行業(yè)或企業(yè)，如2018年專項監(jiān)管方案中強調(diào)的金融類、房地產(chǎn)類、醫(yī)療機構(gòu)、保健食品、人力資源服務(wù)、旅游服務(wù)、中介服務(wù)等，將面臨著巨大的挑戰(zhàn)。規(guī)范營銷，特別是要做到在當(dāng)前規(guī)則明令要求的“未經(jīng)過客戶同意，一律不得向其發(fā)起呼叫和電話營銷”的新形勢下，如何順利開拓新的專業(yè)商業(yè)營銷渠道，用一些其他方式部分替代或完全替代，完成營銷升級，是相關(guān)經(jīng)營者亟需考慮并需要切實解決的緊迫問題，監(jiān)管變革也將迫使他們重新審視企業(yè)的營銷體系，改變或減少企業(yè)對電話商業(yè)營銷模式的依賴。
對電話騷擾進行立法打擊保障百姓安寧生活有著切實的社會意義，但是對合規(guī)電話商業(yè)營銷也“一刀切”式地納入禁止范圍，不免有點操之過急和管制粗糙。面對電話商業(yè)營銷我們應(yīng)當(dāng)以規(guī)范立法的形式進行法律約束，如在發(fā)達國家如美國從上世紀90年代開始就陸續(xù)頒布了相應(yīng)的法律法規(guī)，如《電話營銷規(guī)定》、《電話消費者保護法案》、《電話消費者欺詐保護法案》等等法律規(guī)定的出臺，不僅保護了電話營銷的合規(guī)性和公民權(quán)利的良性發(fā)展，同時也保護市場與企業(yè)發(fā)展的活力。
操之過急地為達騷擾電話治理的結(jié)果，從資源管理的源頭上扼住企業(yè)的喉管而一定程度上限制了行業(yè)發(fā)展的活力，對呼叫中心經(jīng)營者企業(yè)僅給予個把月的反應(yīng)和自糾時間，對于呼叫中心經(jīng)營者以及其相關(guān)上下游企業(yè)之間的市場交易的關(guān)聯(lián)性及時處置是個巨大的挑戰(zhàn)。
因新規(guī)則的出臺，相關(guān)市場主體企業(yè)交易的合同的法律效力及相關(guān)市場主體的違約責(zé)任承擔(dān)是否會引起一大波民事糾紛，新的規(guī)則是否真的會達到利益衡平、資源配置最優(yōu)化，這是個疑問，有待商業(yè)實踐去進一步證明；同時，也迫使在旋風(fēng)中被卷入的相關(guān)市場主體面臨新的一波商業(yè)風(fēng)險挑戰(zhàn)以及轉(zhuǎn)型成功與否的生死抉擇。
06
《通知》對呼叫中心經(jīng)營者收集
的個人信息保護的規(guī)范問題
《通知》在第四條規(guī)定：呼叫中心業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)合法合規(guī)獲取使用回訪用戶的相關(guān)信息，保障用戶個人信息安全。
在此，《通知》明確了用戶個人信息保護問題，殊值肯定。特別地，它規(guī)定了“合法合規(guī)獲取使用”用戶信息的行業(yè)規(guī)范，并要求保障用戶個人信息安全。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，社會各界對個人信息保護問題日益關(guān)切，因此在作為信息密集型行業(yè)的呼叫中心經(jīng)營者日常經(jīng)營活動中明確要求注意保護用戶的信息是很有必要的，也是呼叫中心行業(yè)獲得長久生命的原動力。
但是，《通知》在這方面的規(guī)定上也存在著不足：
其一，《通知》關(guān)于個人信息保護的規(guī)則顯得比較簡單，例如并沒有規(guī)定信息收集的必要性原則、權(quán)利主體所應(yīng)具有的更正權(quán)、刪除權(quán)等。
其二，其并未與《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》、《民法總則》、《侵權(quán)責(zé)任法》等關(guān)于個人信息保護的規(guī)定建立銜接機制。雖然我國目前尚未制定個人信息保護法的單行法，但是個人信息保護并非無據(jù)可循。
以上法律所建立的相關(guān)法律規(guī)則遠比《通知》所規(guī)定的綜合全面，因此有進行借鑒的必要。個人信息保護作為公民權(quán)利保護的題中應(yīng)有之義，具有非常重要的現(xiàn)實意義，對個人信息接觸如此緊密的呼叫中心行業(yè)來說，規(guī)范行業(yè)對個人信息的保密要求和防止個人信息的濫用對治理騷擾電話問題也具有現(xiàn)實意義。
07
結(jié)語
可以說，《通知》是我國呼叫中心行業(yè)監(jiān)管歷史上的重要決策，為引導(dǎo)和規(guī)范呼叫中心企業(yè)良性發(fā)展，回歸服務(wù)用戶信息咨詢的業(yè)務(wù)形態(tài)，杜絕相關(guān)騷擾電話擾民問題，工業(yè)和信息化部做出了努力，在從嚴規(guī)范呼叫中心企業(yè)經(jīng)營行為上切實做出了貢獻、對借用呼叫中心平臺呼出騷擾電話擾亂公民生活安寧的現(xiàn)象以及利用呼叫中心平臺開展電話詐騙等市場違法行為提出了有針對性的治理規(guī)則。同時，《通知》緊隨民法典的立法規(guī)范，對公民的隱私權(quán)、“安寧權(quán)”的保障也提出了要求并采取了可操作性的措施，具有一定的現(xiàn)實意義。
只是，如同中國經(jīng)濟的高速發(fā)展一樣，在電話商業(yè)營銷在許多行業(yè)領(lǐng)域為企業(yè)提高銷售效率、擴大銷售金額，搶占市場份額都做出了巨大的貢獻的時刻“一刀切”式地禁止呼叫中心經(jīng)營者開展電話商業(yè)營銷顯得過于激進。
電話商業(yè)銷售在國內(nèi)開始于上個世紀末，伴隨著國內(nèi)基礎(chǔ)通信領(lǐng)域的高速發(fā)展以及基礎(chǔ)工業(yè)和服務(wù)業(yè)地大力發(fā)展、市場環(huán)境由賣方轉(zhuǎn)向買方，以數(shù)據(jù)庫營銷和直銷為理論基礎(chǔ)的電話商業(yè)營銷領(lǐng)域在國內(nèi)取得了空間的發(fā)展。
根據(jù)現(xiàn)代呼叫中心發(fā)展的現(xiàn)實形態(tài)，主要包含電話呼入型呼叫中心和電話呼出型呼叫中心兩種類型，電話呼入型呼叫中心的特點是接聽服務(wù)對象來電，為服務(wù)對象提供一系列的服務(wù)與支持，例如在高科技行業(yè)中的技術(shù)支持中心，保險行業(yè)中的電話理賠中心等；而電話呼出型呼叫中心一般說來，以從事市場營銷和電話商業(yè)營銷活動為主，也是企業(yè)的利潤中心，這一類型的呼叫中心大多為房地產(chǎn)、金融產(chǎn)品、通信、快消品類、郵購、電視購物等企業(yè)所擁有。這些行業(yè)同時具有一定的市場需求，也與基礎(chǔ)的生活品質(zhì)有著千絲萬縷地聯(lián)系，因此，專業(yè)合規(guī)地電話營銷具有一定的現(xiàn)實意義，是進一步加強對其法律規(guī)范還是一律禁止，也是值得慎重考慮的。
遺憾的是，《通知》具有效力位階比較低的先天不足，主要借助資源管控抓住企業(yè)把柄難以讓企業(yè)真正內(nèi)心信服；疾風(fēng)驟雨式地強力制裁措施也給相關(guān)企業(yè)現(xiàn)有業(yè)態(tài)及轉(zhuǎn)型帶來措手不及、給呼叫中心經(jīng)營者及其上下游企業(yè)業(yè)已建立地商務(wù)狀態(tài)帶來輕微震蕩和不穩(wěn)定因素。
同時，以治理目的來說，在具體內(nèi)容上存在與現(xiàn)行法律的脫節(jié)之處，如即將生效并施行的《中華人民共和國民法典》第一千零三十三條規(guī)定：
除法律另有規(guī)定或者權(quán)利人明確同意外，任何組織或者個人不得實施下列行為：
(一)以電話、短信、即時通訊工具、電子郵件、傳單等方式侵擾他人的私人生活安寧。在該規(guī)定中，已經(jīng)突出將“電話、短信營銷侵擾他人的私人生活安寧”納入民事侵權(quán)的具體行為，而對專業(yè)科學(xué)合規(guī)的市場電話營銷并未禁止。呼叫中心行業(yè)的發(fā)展是順應(yīng)時代的要求，對其進行規(guī)范監(jiān)管和治理是題中應(yīng)有之義，騷擾電話治理也是順應(yīng)公民權(quán)利保障的必然要求，在對商業(yè)電話營銷進行立法細致劃分，保障公民隱私權(quán)與“安寧權(quán)”、增強規(guī)范呼叫中心業(yè)務(wù)形態(tài)的前提下，給予呼叫中心經(jīng)營者一定的市場發(fā)展空間也是市場經(jīng)濟題中應(yīng)有之義。在筆者看來，如何增強科學(xué)治理騷擾電話弊端，對專業(yè)商業(yè)電話營銷暫?？紤]采取疾風(fēng)驟雨地“一刀切”式管控措施，同時尋找到與現(xiàn)行法律的銜接機制，將極大地影響《通知》中監(jiān)管措施的落實與效力，而這也理應(yīng)成為監(jiān)管機構(gòu)在未來進行著力之處。
