隨著社會(huì)的發(fā)展，除傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域諸如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等，政府面臨著公共服務(wù)不斷增加和復(fù)雜化的挑戰(zhàn)。在吸毒、犯罪、艾滋病防治、環(huán)境保護(hù)、恐怖主義等領(lǐng)域，越來(lái)越需要政府承擔(dān)更多的責(zé)任，以應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題不斷增加的危險(xiǎn)。
因此，公共服務(wù)領(lǐng)域，需要在政府之外，尋找新的力量。其途徑之一便是發(fā)展和吸納各種社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供，以應(yīng)對(duì)日趨增多的社會(huì)問(wèn)題。
那么，如何更好地發(fā)揮社會(huì)組織的作用，從而改善公共服務(wù)的提供的呢？這首先要認(rèn)清社會(huì)組織在公共服務(wù)提供中有何優(yōu)勢(shì)，然后分析把握如何在公共服務(wù)提供中讓社會(huì)組織更好地參與進(jìn)來(lái)，從而優(yōu)化公共服務(wù)的提供結(jié)構(gòu)。
非分配約束——社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)特征
美國(guó)耶魯大學(xué)的漢斯曼教授認(rèn)為非分配約束”（non-distribution constraint）是非營(yíng)利社會(huì)組織區(qū)別于營(yíng)利組織的最重要特征，其包括兩層含義：其一，不能進(jìn)行剩余利潤(rùn)的分配。（非營(yíng)利組織的宗旨是不以營(yíng)利為目的”，但實(shí)際上，非營(yíng)利組織在多數(shù)情況下是盈利的。任何組織必須有一定的收入來(lái)滿足其費(fèi)用支出，平衡預(yù)算）。其二，不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。
漢斯曼指出，非營(yíng)利社會(huì)組織的存在是防止契約失靈。當(dāng)服務(wù)的購(gòu)買者和消費(fèi)者不是同一主體時(shí)，契約失靈便會(huì)發(fā)生。漢斯曼從分析營(yíng)利性組織的局限性入手，指出在提供復(fù)雜的個(gè)人服務(wù)、服務(wù)的購(gòu)買者和消費(fèi)者分離、存在價(jià)格歧視和不完全貸款市場(chǎng)等制度條件下，都會(huì)出現(xiàn)契約失靈現(xiàn)象。因?yàn)闋I(yíng)利性組織往往具有降低承諾服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的激勵(lì)。而如果這類商品或服務(wù)由非營(yíng)利組織來(lái)提供，生產(chǎn)者的欺詐行為就會(huì)少很多，因?yàn)榉菭I(yíng)利組織受到了非分配約束”的規(guī)則限制，不能分紅。相比較而言，由于非營(yíng)利組織不能從這些行為中得到好處也就沒(méi)有足夠的激勵(lì)動(dòng)力來(lái)降低服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，非營(yíng)利組織則更值得信賴。
因此，非營(yíng)利社會(huì)組織非分配約束的特征使得它在提供一些難以產(chǎn)生利潤(rùn)的公共服務(wù)領(lǐng)域具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。這些領(lǐng)域的公共服務(wù)更適合交給非營(yíng)利的社會(huì)組織來(lái)提供。
軟服務(wù)——社會(huì)組織公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域
實(shí)際上，非營(yíng)利的社會(huì)組織并不是在所有的公共服務(wù)領(lǐng)域都具有優(yōu)勢(shì)。在很多公共服務(wù)領(lǐng)域，交給營(yíng)利性的企業(yè)或者政府比交給非營(yíng)利的社會(huì)組織更具有優(yōu)勢(shì)。因此，在一個(gè)健全的公共服務(wù)體系中，往往根據(jù)公共服務(wù)的特點(diǎn)來(lái)確定交給哪種組織更有效。這需要對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行分類，以確定某一服務(wù)交給哪一種組織更合適。
總體而言，公共服務(wù)可以分為硬服務(wù)和軟服務(wù)。所謂硬服務(wù)，包括垃圾收集、拖車、街道維修等。這些服務(wù)都可以進(jìn)行明確的成本收益衡量。軟服務(wù)包括諸如精神衛(wèi)生服務(wù)、孩子照料、老人照料等。軟服務(wù)將生活質(zhì)量作為供給績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。不同的服務(wù)項(xiàng)目，政府外包給企業(yè)與外包給非營(yíng)利組織是不同的。一般而言，硬服務(wù)更多地外包給企業(yè)，而軟服務(wù)更多地外包給非營(yíng)利組織。
當(dāng)服務(wù)提供的質(zhì)量很難由消費(fèi)者來(lái)監(jiān)督時(shí)，社會(huì)組織往往是有效的選擇。當(dāng)服務(wù)的提供需要較高的技術(shù)要求以及監(jiān)督其服務(wù)質(zhì)量的成本很高時(shí)，社會(huì)組織更是強(qiáng)有力的提供者候選人。因此，在上述這些特征的服務(wù)領(lǐng)域，如果社區(qū)有足夠的非營(yíng)利性社會(huì)組織，那么社會(huì)組織便是最有效的提供者。政府在這些領(lǐng)域也更愿意將服務(wù)外包給他們。
服務(wù)外包的一些調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，社會(huì)組織正提供越來(lái)越多的軟性服務(wù)項(xiàng)目。美國(guó)的一份對(duì)1992年到2002年地方政府服務(wù)提供方式的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織在一些軟服務(wù)提供中的比例在上升，在老人或兒童照料、公共衛(wèi)生、精神疾患、圖書館、公園維護(hù)、文化與藝術(shù)等領(lǐng)域，非營(yíng)利社會(huì)組織從1992到2002年的提供比例在逐步增長(zhǎng)。與此相反的是，地方政府在垃圾回收、道路維護(hù)、拖車等硬服務(wù)領(lǐng)域，外包給營(yíng)利性企業(yè)的比例在這十年沒(méi)有顯著變化。
因此，在一些績(jī)效難以測(cè)量的軟服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)組織具有比企業(yè)等其他組織更明顯的優(yōu)勢(shì)，在這些服務(wù)領(lǐng)域可以讓更多的社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)。
制度變革路徑——將社會(huì)組織納入公共服務(wù)體系
改革開放以來(lái)中國(guó)的社會(huì)組織快速發(fā)展起來(lái)。社會(huì)組織在很多公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)了過(guò)去由政府承擔(dān)的部分職能，但很多制度依然阻礙著社會(huì)組織功能的發(fā)揮。因此，有必要通過(guò)體制與制度上的變革帶來(lái)公共服務(wù)的提供結(jié)構(gòu)的改變。除了在一些政策法律上扶持社會(huì)組織的發(fā)展外，需要考慮將社會(huì)組織的發(fā)展納入政府整體公共服務(wù)體系中，從而構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)的，多種社會(huì)組織參與的公共服務(wù)體系。
這需要將社會(huì)組織納入統(tǒng)一的公共服務(wù)提供體系中，其中最重的是將公共服務(wù)的一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)向符合服務(wù)要求的當(dāng)?shù)厮惺聵I(yè)單位和社會(huì)組織開放。在這一架構(gòu)下，政府在資金撥付上就不應(yīng)該只撥向公辦事業(yè)單位，而應(yīng)同時(shí)向社會(huì)非營(yíng)利組織提供資金支持，以使其提供政府所希望的公共服務(wù)。由于社會(huì)非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)不能分配給成員，也不能分紅，所以政府向這些機(jī)構(gòu)撥錢并不是公有資金的流失，而是讓社會(huì)參與公共服務(wù)的提供。比如像美國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，非營(yíng)利組織在很大程度上依賴于政府部門。從1980年至今，美國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的直接資助一直占到其總收入的30%左右，還有聯(lián)邦稅收的豁免、對(duì)私人公司和個(gè)人慈善捐款的減稅等，以及州政府對(duì)非營(yíng)利組織所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅等的減免，這就形成了數(shù)目龐大的補(bǔ)貼。
目前我國(guó)一些地方政府的改革已經(jīng)朝著有利于平等購(gòu)買服務(wù)的方向發(fā)展。比如，上海普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道辦事處成立了社區(qū)民間組織服務(wù)中心。該中心協(xié)調(diào)各種社區(qū)非營(yíng)利社會(huì)組織的活動(dòng)，推動(dòng)民眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)，支持各類社會(huì)組織開展公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，街道設(shè)立政府購(gòu)買服務(wù)的專項(xiàng)資金150萬(wàn)元，從資金上對(duì)社區(qū)公益性社會(huì)組織實(shí)行分類扶持，通過(guò)項(xiàng)目征集、項(xiàng)目引領(lǐng)、信息咨詢服務(wù)及購(gòu)買性、委托性、獎(jiǎng)勵(lì)性等促進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)與引導(dǎo)，以支持社區(qū)非營(yíng)利社會(huì)組織的發(fā)展。在教育領(lǐng)域，一些地方政府也開始嘗試向一些民辦學(xué)校提供部分資金。比如，浙江的杭州和寧波政府都給民辦學(xué)校一定的資金支持。
不過(guò)，目前政府面向社會(huì)組織的資金支持，并不是制度化的。政府對(duì)社會(huì)組織的撥款存在一定的隨意性，沒(méi)有相應(yīng)的制度法律可以遵循。而2002年由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《政府采購(gòu)法》，也主要是面向企業(yè)的，實(shí)際上政府很少按照該法律規(guī)定面向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。而在美國(guó)，聯(lián)邦政府國(guó)內(nèi)援助目錄（Catalogue of Federal Domestic Assistance）對(duì)非營(yíng)利組織參與的范圍有明確的規(guī)定。該目錄規(guī)定所列的988個(gè)單獨(dú)的聯(lián)邦目錄中有564個(gè)允許非營(yíng)利組織參與。因此，從根本上說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)真正的政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，需要在法律上明確社會(huì)組織作為承接主體的地位，從過(guò)去政府經(jīng)費(fèi)以錢養(yǎng)人”向未來(lái)的以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。讓各種事業(yè)單位和社會(huì)組織在公共服務(wù)中參與政府經(jīng)費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)，從而構(gòu)建一個(gè)政府與各種社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)的公平的制度平臺(tái)。
