●將公共文化服務(wù)外包給市場(chǎng)化的公司來(lái)承擔(dān)，在取得更好的社會(huì)效益的同時(shí)，節(jié)省了人員，控制了經(jīng)費(fèi)，還帶來(lái)了活力，這是很多地區(qū)選擇這種方式的初衷。
●公共文化服務(wù)體系建設(shè)迅速發(fā)展，對(duì)外包市場(chǎng)主體的需求逐漸增加。
●有實(shí)力的外包市場(chǎng)主體非常少，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，一些地區(qū)外包招標(biāo)時(shí)，甚至無(wú)人投標(biāo)。
●由于公共文化領(lǐng)域市場(chǎng)化的開(kāi)放程度不高，市場(chǎng)主體的生存狀況并不樂(lè)觀，尚未找到明確的盈利模式。
●政府設(shè)立的文化扶持多側(cè)重文化產(chǎn)業(yè)，公共文化服務(wù)社會(huì)化尚缺助推劑。
日前，在2014年度國(guó)家文化創(chuàng)新工程項(xiàng)目評(píng)審會(huì)上，江蘇省無(wú)錫市無(wú)錫新區(qū)的新興城區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）現(xiàn)代公共文化服務(wù)社會(huì)化的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目獲得立項(xiàng)。
依托2012年無(wú)錫新區(qū)的公共圖書(shū)館數(shù)字化建設(shè)與創(chuàng)新管理”項(xiàng)目，無(wú)錫新區(qū)探索完善新型城區(qū)現(xiàn)代公共文化服務(wù)外包的新途徑，建立以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為手段、服務(wù)外包為平臺(tái)的政府分級(jí)管理新模式，為新型城區(qū)的公共文化服務(wù)基本內(nèi)容和傳統(tǒng)體制下的部分內(nèi)容外包提供可復(fù)制的模塊及借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
將公共文化服務(wù)外包給社會(huì)力量運(yùn)作，這種做法在文化領(lǐng)域越來(lái)越常見(jiàn)。一方面，它讓政府從繁冗具體的事務(wù)中脫離出來(lái)，專心于法律法規(guī)和政策環(huán)境建設(shè)；另一方面，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體的積極性和專業(yè)性，他們更能從公眾需求出發(fā)，公共文化服務(wù)的效能也會(huì)有所提高。
然而，這個(gè)看起來(lái)很美”的服務(wù)方式是不是真如預(yù)想的那么好？記者發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際推行過(guò)程中，由于能夠承接外包項(xiàng)目的市場(chǎng)主體并不多，公共文化服務(wù)的性質(zhì)讓其盈利模式尚不明確，目前國(guó)家層面也缺乏政策扶持，公共文化服務(wù)外包還有較長(zhǎng)的一段路要走。
社會(huì)力量帶來(lái)的活力與效益
廣東省佛山市南海區(qū)的高雅藝術(shù)進(jìn)劇場(chǎng)”活動(dòng)已經(jīng)舉辦了3個(gè)年頭，每年十幾場(chǎng)包括歌劇、交響樂(lè)等各種藝術(shù)門類的演出活動(dòng)由專業(yè)的文化公司具體運(yùn)作，演出節(jié)目都是獲得了省部級(jí)以上獎(jiǎng)項(xiàng)的作品，有的甚至獲得過(guò)國(guó)際大獎(jiǎng)。而這樣的精品演出，觀眾只需要掏10元到50元不等的票價(jià)。不僅如此，門票銷售的50％還捐給了南海區(qū)的文化慈善機(jī)構(gòu)，南海區(qū)政府每年對(duì)此的補(bǔ)貼是300萬(wàn)元。
取得了這樣的效果是之前沒(méi)有預(yù)料到的。2011年，南海區(qū)文體旅游局對(duì)廣東中山、惠州、深圳等地進(jìn)行調(diào)研，還遠(yuǎn)赴浙江等東部省份取經(jīng)，發(fā)現(xiàn)公共文化服務(wù)領(lǐng)域的主要運(yùn)作方式還是政府自己辦，但從服務(wù)效能上來(lái)看，交給市場(chǎng)，的確能夠撬動(dòng)更多的資源和能量。
處在改革開(kāi)放前沿的廣東人從來(lái)不懼怕嘗試，本著效率優(yōu)先的初衷，佛山南海將劇場(chǎng)演出、圖書(shū)配送、電影觀賞等文化惠民活動(dòng)公開(kāi)招標(biāo)。
文化公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、推廣和宣傳，減輕了文化部門的負(fù)擔(dān)，推動(dòng)了文化事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)他們通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，也降低了成本?，F(xiàn)在南海市民不但能以低廉的票價(jià)看到更好、更多的演出，而且也培養(yǎng)了他們正確的文化消費(fèi)觀。”南海區(qū)文體旅游局常務(wù)副局長(zhǎng)譚國(guó)洪說(shuō)。2013年，高雅藝術(shù)進(jìn)劇場(chǎng)活動(dòng)共吸引了近兩萬(wàn)觀眾買票觀看，上座率超過(guò)95％。
而公開(kāi)招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也讓演出質(zhì)量越來(lái)越高，盡管政府對(duì)高雅藝術(shù)進(jìn)劇場(chǎng)”的要求是每年15場(chǎng)，但最后中標(biāo)的南海有為影視文化發(fā)展有限公司將其提高到了18場(chǎng)。
將文化惠民項(xiàng)目交給市場(chǎng)化的公司來(lái)承擔(dān)，在取得更好的社會(huì)效益的同時(shí)，節(jié)省了人員，控制了經(jīng)費(fèi)，這是很多地區(qū)選擇這種方式的初衷。
比佛山更早進(jìn)行外包嘗試的是浙江省寧波市鄞州區(qū)。2009年，鄞州將文化惠民工程天天演”外包給當(dāng)時(shí)的和盛文化藝術(shù)發(fā)展公司（后改名為天天演文化藝術(shù)有限公司）運(yùn)行，每年近千場(chǎng)演出遍布城鄉(xiāng)。2010年，該項(xiàng)目還榮獲第十五屆群星獎(jiǎng)。
很多地方將送戲下鄉(xiāng)這種項(xiàng)目交給文化館來(lái)承擔(dān)，但劇團(tuán)采購(gòu)是市場(chǎng)化程度較高的行為，體制內(nèi)的文化館不一定更有競(jìng)爭(zhēng)力，市場(chǎng)化的文化公司可能更得心應(yīng)手。”鄞州區(qū)文廣新局文藝科副科長(zhǎng)周興榮說(shuō)，而且，我們文化館的人手很緊張，全部交給文化館承擔(dān)的話，肯定需要增加人員，也會(huì)增加經(jīng)費(fèi)。綜合考慮，外包從經(jīng)費(fèi)和社會(huì)效益來(lái)看都更好。”
不僅是項(xiàng)目外包，當(dāng)文化場(chǎng)館面臨人員缺乏的問(wèn)題時(shí)，一些地區(qū)也選擇將其整體運(yùn)營(yíng)管理交給市場(chǎng)主體來(lái)承擔(dān)。
2009年，無(wú)錫市無(wú)錫新區(qū)圖書(shū)館建立。成立于1992年的無(wú)錫新區(qū)屬于高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，作為政府的派出機(jī)構(gòu)，并不具有相應(yīng)的行政級(jí)別，對(duì)應(yīng)的，無(wú)錫新區(qū)的圖書(shū)館并沒(méi)有正式的人員編制。
新區(qū)人員精簡(jiǎn)，很多政府公共服務(wù)都采取了外包的形式，效果很好。圖書(shū)館建成時(shí)我們想，何不借鑒其他領(lǐng)域的做法，把圖書(shū)館的整體服務(wù)也交給專業(yè)的公司來(lái)做？”無(wú)錫新區(qū)社會(huì)事業(yè)局副局長(zhǎng)鮑宇紅說(shuō)。他們選中的艾迪迅科技有限公司在臺(tái)灣已有整體管理圖書(shū)館的經(jīng)驗(yàn)。圖書(shū)館的運(yùn)營(yíng)和管理交給他們，政府負(fù)責(zé)硬件建設(shè)以及日常監(jiān)督和考核。2013年，無(wú)錫新區(qū)將文化館的運(yùn)營(yíng)管理也外包給專業(yè)公司。
除了人員編制的考慮，我們還是希望社會(huì)力量能夠?yàn)槲幕瘓?chǎng)館帶來(lái)活力。”鮑宇紅說(shuō)，外包讓館員能進(jìn)能出，如果劃歸體制內(nèi)，很容易造成人員僵化的問(wèn)題。
找到滿意的投標(biāo)者太難
盡管這些選擇外包的地區(qū)都取得了不錯(cuò)的社會(huì)效益，但是這條路并非一帆風(fēng)順，選到合適的外包承擔(dān)主體，并不是一件容易的事情。
回想起2009年無(wú)錫新區(qū)圖書(shū)館第一次招標(biāo)，鮑宇紅至今印象深刻：在網(wǎng)上公開(kāi)招標(biāo)了兩次，居然一個(gè)來(lái)投標(biāo)的都沒(méi)有。文化場(chǎng)館的整體外包還是新事物，這方面的專業(yè)公司太少了，很多公司甚至連招標(biāo)書(shū)都看不懂。”
后來(lái)，他們得知曾負(fù)責(zé)新區(qū)圖書(shū)館硬件建設(shè)的艾迪迅公司也會(huì)承接圖書(shū)館整體管理與服務(wù)業(yè)務(wù)，在臺(tái)灣負(fù)責(zé)多家圖書(shū)館的管理和運(yùn)行。最后，通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)的方式，無(wú)錫新區(qū)圖書(shū)館交給艾迪迅管理。
與整體外包招標(biāo)的冷清”相比，文化惠民項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)人氣”會(huì)旺一些，但真正符合要求的公司仍然很少。2009年，鄞州天天演”在招標(biāo)時(shí)，兩家前來(lái)投標(biāo)的公司雖各有所長(zhǎng)，但天天演”覆蓋城鄉(xiāng)，一年演出近千場(chǎng)，這樣巨大的惠民項(xiàng)目，兩家公司都沒(méi)有實(shí)力承接下來(lái)。
寧波當(dāng)?shù)赜幸?guī)模的文化公司太少，很多公司的主要業(yè)務(wù)只是租賃演出設(shè)備，缺乏項(xiàng)目整體運(yùn)作和演出采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)。但是，‘天天演’需要下鄉(xiāng)演出，如果找外地的公司，項(xiàng)目運(yùn)作起來(lái)有些困難，我們還是傾向本地的公司。”周興榮說(shuō)。
最后，在鄞州區(qū)政府的推動(dòng)下，這兩家公司合并，同時(shí)鄞州區(qū)政府出資（主要以物資的形式），成立和盛文化藝術(shù)發(fā)展公司，三方各占三分之一的股份，共同承接天天演”的運(yùn)行和管理。
這并不是某個(gè)地區(qū)獨(dú)有的現(xiàn)象。即使在文化演藝業(yè)有一定基礎(chǔ)的廣東，合適的外包公司依然難尋。上世紀(jì)90年代廣東省演藝業(yè)的發(fā)展，催生了一批演藝公司，這讓佛山南海在進(jìn)行文化惠民工程外包招標(biāo)時(shí)，沒(méi)有那么被動(dòng)。但是，與寧波一樣，在公共文化服務(wù)攤子”越來(lái)越大的形勢(shì)下，具有一定規(guī)模、能夠承接較大文化項(xiàng)目的公司還是少數(shù)。
我們把項(xiàng)目進(jìn)行了細(xì)化和分解，形成了幾個(gè)具體的項(xiàng)目，外包給不同的公司運(yùn)行。雖然公司比較小，但是因?yàn)轫?xiàng)目不大，承擔(dān)起來(lái)也沒(méi)那么困難。這樣一來(lái)，更容易找到市場(chǎng)主體進(jìn)行承接。”南海區(qū)文體旅游局文化事業(yè)科科長(zhǎng)楊新明說(shuō)。
據(jù)我了解的情況，全國(guó)有很多開(kāi)發(fā)區(qū)都在尋找合適的公司來(lái)負(fù)責(zé)文化場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)，但目前公共文化服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化的開(kāi)放程度不高，有實(shí)力的市場(chǎng)主體很少，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這其實(shí)也透露出市場(chǎng)需求信息：在公共文化領(lǐng)域，已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)新的商機(jī)。”鮑宇紅說(shuō)。
并不樂(lè)觀的生存狀態(tài)
由于公共文化領(lǐng)域市場(chǎng)化的開(kāi)放程度較低，在政府苦于找不到合適的外包市場(chǎng)主體的同時(shí)，市場(chǎng)主體也愁于并不樂(lè)觀的生存狀態(tài)。
民辦非企業(yè)單位是公共文化領(lǐng)域市場(chǎng)主體的重要存在形式。對(duì)于很多這類組織來(lái)說(shuō)，僅注冊(cè)成功，就需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。
成立于2010年4月的上海東方公共文化評(píng)估中心，主要開(kāi)展對(duì)各類文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估和咨詢服務(wù)，其發(fā)起人告訴記者，中心注冊(cè)成功花了長(zhǎng)達(dá)兩年的時(shí)間，注冊(cè)之后更是3年都沒(méi)有業(yè)務(wù)可以開(kāi)展。
我們幾個(gè)發(fā)起人都是文化領(lǐng)域的研究者，手上有一定的資源，還找到了上海市委宣傳部作為業(yè)務(wù)主管單位，即使這樣，我們也不斷遇到各種困難，其他組織的生存狀況可想而知。僅具有業(yè)務(wù)主管單位這一項(xiàng)注冊(cè)要求，就不知道會(huì)難倒多少組織。”
《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位。這對(duì)于很多民辦組織來(lái)說(shuō)，是不小的困難。
同時(shí)，由于文化惠民工程是政府為老百姓提供的基本的普惠性服務(wù)，雖然外包給市場(chǎng)主體來(lái)運(yùn)行，但是項(xiàng)目本身并不會(huì)提供太大的盈利空間。對(duì)于市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，如何實(shí)現(xiàn)整體盈利，目前并沒(méi)有明確的模式。
鄞州區(qū)天天演”每年都有大約1000萬(wàn)元的財(cái)政預(yù)算，這其中付給和盛公司的是每場(chǎng)演出500元的管理運(yùn)營(yíng)費(fèi)。2009年至2011年，鄞州區(qū)政府對(duì)其給予了稅收優(yōu)惠，但是從2012年開(kāi)始，這項(xiàng)優(yōu)惠已經(jīng)取消。
不可能給他們帶來(lái)太多的利潤(rùn)。”周興榮說(shuō)，但是也不會(huì)讓他們虧損，會(huì)搭建平臺(tái)，為他們提供除了‘主業(yè)’之外的其他盈利點(diǎn)。”這包括：區(qū)政府舉辦文化活動(dòng)時(shí)會(huì)首選和盛公司；將區(qū)劇場(chǎng)交給和盛公司運(yùn)營(yíng)，商業(yè)化的演出運(yùn)作會(huì)帶來(lái)收益。此外，由于公司的主業(yè)”就是送戲下鄉(xiāng)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要節(jié)目時(shí)，也會(huì)與他們合作。這樣一來(lái)，他們的業(yè)務(wù)并不少。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，如果純粹是之前沒(méi)有接觸過(guò)的公司去談，很難成功的。” 周興榮說(shuō)。
相比下來(lái)，佛山市南海區(qū)并沒(méi)有給予過(guò)稅收優(yōu)惠。通過(guò)我們的項(xiàng)目，公司可以用加演來(lái)實(shí)現(xiàn)盈利。”楊新明說(shuō)，比如，外包公司引進(jìn)公益演出時(shí)，加演一場(chǎng)商業(yè)演出。相對(duì)于演出一場(chǎng)，單次演出的費(fèi)用會(huì)低一些，同時(shí)公司也可以獲得商演門票收入。降低了公益演出的成本，也提高了外包公司的收入，可謂雙贏。”
一些公司在承接政府公共文化服務(wù)項(xiàng)目上甚至連附加盈利點(diǎn)”都沒(méi)有找到，在他們看來(lái)，合作的價(jià)值更多是來(lái)自長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益。
成立于2009年的北京悠貝親子圖書(shū)館是一家推廣親子閱讀的專業(yè)機(jī)構(gòu)，目前已經(jīng)在北京、上海等20個(gè)城市擁有超過(guò)60家圖書(shū)館，分布在各商業(yè)中心或者早教機(jī)構(gòu)。今年1月，悠貝與北京市朝陽(yáng)區(qū)圖書(shū)館、朝外街道文化服務(wù)中心達(dá)成合作，負(fù)責(zé)朝外地區(qū)圖書(shū)館的日常管理和活動(dòng)開(kāi)展。朝陽(yáng)區(qū)圖書(shū)館為此支付的費(fèi)用是每年8萬(wàn)元。
我們?yōu)榇伺鋫淞藘擅ぷ魅藛T，所以8萬(wàn)元肯定是入不敷出的。此外，我個(gè)人也為此投入了非常多的時(shí)間和精力。”悠貝創(chuàng)始人林丹說(shuō)，還沒(méi)有想過(guò)從中盈利。我們的盈利來(lái)源還是商業(yè)閱讀活動(dòng)，我們希望通過(guò)與政府合作，擴(kuò)大悠貝的影響力，推廣我們的品牌。”
還需政策引導(dǎo)及扶持
此前來(lái)自財(cái)政部的消息稱，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)今年將在全國(guó)推開(kāi)，力爭(zhēng)十二五”時(shí)期初步形成統(tǒng)一有效的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)和工作機(jī)制，到2020年在全國(guó)建立比較完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度。
在今年的兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會(huì)副主任王全書(shū)的兩個(gè)提案，一個(gè)是《對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的若干建議》，還有一個(gè)談及充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共文化建設(shè)中的作用”。他認(rèn)為，現(xiàn)有的一些法規(guī)和配套政策不完善，制約了社會(huì)組織投入公共文化建設(shè)的積極性等。完善政策法規(guī)，激勵(lì)社會(huì)組織參與公共文化建設(shè)是一個(gè)重要的舉措。
過(guò)去，政府需要向老百姓提供什么服務(wù)，就設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，也就是現(xiàn)在的事業(yè)單位，政府的服務(wù)實(shí)際上由事業(yè)單位來(lái)具體承擔(dān)，但是這樣的弊端已經(jīng)很明顯?，F(xiàn)在事業(yè)單位改革的目標(biāo)之一，就是成為一般的社會(huì)公益組織，與其他的市場(chǎng)主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，所以培育公共文化領(lǐng)域的市場(chǎng)主體非常重要。如果這種組織沒(méi)有培育起來(lái)，即使事業(yè)單位改革成了一般性的社會(huì)組織，也處于壟斷地位，競(jìng)爭(zhēng)也就無(wú)從談起。”國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會(huì)委員、上海市社會(huì)科學(xué)院研究員巫志南說(shuō)。
一些地區(qū)已經(jīng)在具體的活動(dòng)中注重對(duì)于市場(chǎng)主體的培育。楊新明告訴記者，佛山南海在舉辦文化活動(dòng)時(shí)，會(huì)把一場(chǎng)活動(dòng)的很多業(yè)務(wù)都公開(kāi)招標(biāo)讓社會(huì)力量來(lái)參與運(yùn)行。小的項(xiàng)目、單場(chǎng)的活動(dòng)，可以給小公司機(jī)會(huì)，讓他們先從搭建舞臺(tái)，租賃燈光、音響設(shè)備開(kāi)始做起，慢慢積累了經(jīng)驗(yàn)，才會(huì)具備承擔(dān)大項(xiàng)目的能力。這樣也讓文化館脫離出來(lái)，更好地履行指導(dǎo)群文活動(dòng)、提高群文水平的責(zé)任。”
然而，在國(guó)家層面，目前對(duì)于公共文化服務(wù)社會(huì)化尚缺乏有關(guān)的政策引導(dǎo)及扶持，各級(jí)政府設(shè)立的文化扶持政策和扶持資金多側(cè)重于文化產(chǎn)業(yè)中的動(dòng)漫、游戲、影視、新媒體等領(lǐng)域，公共文化服務(wù)社會(huì)化運(yùn)作并沒(méi)有引起太多的關(guān)注，尚缺乏助推劑。在公共文化領(lǐng)域，很多公司和社團(tuán)還處于未成熟的探索階段，這個(gè)時(shí)候的政策扶持尤其重要。”巫志南認(rèn)為。
