最近，一則西安電子科技大學(xué)在校學(xué)生魏則西因醫(yī)治不力而去世的新聞成為了社會(huì)的熱點(diǎn)話題。就表面而言，這個(gè)話題似乎是醫(yī)院醫(yī)術(shù)不足所致，但稍微深究一點(diǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它的根本誘因在于公共管理技能的缺失。為魏同學(xué)進(jìn)行治療的科室實(shí)際上只是醫(yī)院實(shí)行公共服務(wù)外包”的機(jī)構(gòu)，它在具體運(yùn)營(yíng)上屬于私有企業(yè)性質(zhì)，醫(yī)院鮮對(duì)其日常性的工作進(jìn)行干預(yù)。盡管公眾可能從感情上無(wú)法接受公立醫(yī)院擁有私人外包科室的事實(shí)，但公共機(jī)構(gòu)推行服務(wù)外包實(shí)際上是一種多快好省”的做法，在國(guó)際范圍內(nèi)也是通行的。從全球來(lái)看，公共服務(wù)外包被認(rèn)為是自20世紀(jì)80年代開(kāi)始在全球范圍內(nèi)興起的政府自我革命”，它有效銜接了市場(chǎng)、政府、社會(huì)，使得市場(chǎng)、政府、社會(huì)單獨(dú)不能扮演好的角色、不能履行好的職能有了可靠的抓手。然而，公共服務(wù)外包有著內(nèi)生性”問(wèn)題：承包者為了賺錢(qián)而罔顧公共機(jī)構(gòu)的合同要求、罔顧公共利益，而公共機(jī)構(gòu)往往由于缺乏時(shí)間、缺乏人手、缺乏專業(yè)方法來(lái)監(jiān)督承包者的日常工作，這就使得公共服務(wù)外包常常走向失控。
雖然公共服務(wù)外包后對(duì)承包者進(jìn)行監(jiān)督是一項(xiàng)艱難的任務(wù)，但也是有規(guī)可循的。公共服務(wù)外包大師達(dá)霖·格里姆賽與莫文·K·劉易斯所著的《PPP革命：公共服務(wù)中的政府與社會(huì)資本合作》一書(shū)，就是一部公共服務(wù)外包中如何監(jiān)督承包者的操作指南。
總體來(lái)看，《PPP革命》一書(shū)廓清了三個(gè)問(wèn)題：為什么使用公共服務(wù)外包、如何使用公共服務(wù)外包、如何監(jiān)督外包以免其成為脫韁野馬。
公共服務(wù)外包的本質(zhì)是處理好公私伙伴關(guān)系”（PPP）的問(wèn)題，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)老問(wèn)題，也就是解決好政府與企業(yè)關(guān)系的問(wèn)題、處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題。但這個(gè)問(wèn)題又不是傳統(tǒng)的政府—市場(chǎng)關(guān)系那么簡(jiǎn)單線性，而是政府系統(tǒng)內(nèi)部本身也可以引入市場(chǎng)的問(wèn)題。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的老觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)應(yīng)該由政府生產(chǎn)并提供，這是優(yōu)于市場(chǎng)的安排，因?yàn)樗婕肮怖?、涉及?guī)模經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題。然而，隨著社會(huì)的進(jìn)步，一些新的公共服務(wù)項(xiàng)目如高速公路、海底隧道、光纖入戶、公共無(wú)線網(wǎng)建設(shè)等，政府既缺乏生產(chǎn)它們的技術(shù)，也缺乏生產(chǎn)它們的資源，這就不得不向市場(chǎng)尋找辦法，將這些公共服務(wù)外包給專業(yè)企業(yè)來(lái)生產(chǎn)。另外，即使那些傳統(tǒng)的公共服務(wù)，比如武器生產(chǎn)、政府公務(wù)人員培訓(xùn)、抗震救災(zāi)等，政府也缺乏生產(chǎn)它們的資源與專業(yè)技能，從多快好省”的經(jīng)濟(jì)學(xué)原則來(lái)說(shuō)，將其外包給專業(yè)企業(yè)也更節(jié)省成本。因此，在《PPP革命》看來(lái)，政府專業(yè)技能、專業(yè)人員、必須資源的不足，是實(shí)行公共服務(wù)外包的物質(zhì)性”基礎(chǔ)，而節(jié)省成本擴(kuò)大產(chǎn)出則是公共服務(wù)外包的經(jīng)濟(jì)人”基礎(chǔ)。
如何正確有效地使用公共服務(wù)外包，這是《PPP革命》的核心內(nèi)容。概而言之，周全的外包工作需要做到：第一，厘清這種公共服務(wù)屬于硬經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域，還是硬社會(huì)”或者軟社會(huì)”領(lǐng)域。第二，梳理在這項(xiàng)公共服務(wù)上的政府核心職能范圍，然后確定出引入公共服務(wù)外包的最佳時(shí)間點(diǎn)。第三，在BOO、BOOT、BOT、DBF、DBFO、DBO等具體模式中選擇最適宜的模式。第四，厘清外包目標(biāo)，形成外包合同。第五，企業(yè)與政府共同審核合同細(xì)節(jié)，確認(rèn)責(zé)、權(quán)、利無(wú)誤后簽訂合同。第六，進(jìn)行合同管理，按約定履行合同。這幾個(gè)方面依照流程順序?qū)崿F(xiàn)之后，特定的公共服務(wù)外包工作就算完成了。
當(dāng)然，公共服務(wù)外包合同的簽訂，僅僅還只是一個(gè)把箭射出去的過(guò)程。當(dāng)箭射出去之后，如何隨時(shí)監(jiān)控使其準(zhǔn)確地命中目標(biāo)，這是公共服務(wù)外包中的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)，如果這個(gè)工作不到位，就會(huì)使得某項(xiàng)公共服務(wù)處于失控狀態(tài)，甚至?xí)蔀樗綘I(yíng)企業(yè)罔顧社會(huì)道德、罔顧國(guó)家法律的賺錢(qián)工具。針對(duì)這個(gè)外包中的難點(diǎn)問(wèn)題，《PPP革命》提供了兩種解決途徑：全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管理與全過(guò)程的合同管理。在風(fēng)險(xiǎn)管理中，需要處理好技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目本身的失敗風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是無(wú)法完全規(guī)避的，在這種情況下，就需要制作風(fēng)險(xiǎn)偵測(cè)矩陣，然后推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”戰(zhàn)略，使得各方可能的損失減少到最小。與風(fēng)險(xiǎn)管理不同，合同管理在操作中要簡(jiǎn)單得多，它類似于國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)的痕跡管理”，只要所有環(huán)節(jié)均嚴(yán)格按照政府與企業(yè)簽訂的合同辦事，每一步都能實(shí)現(xiàn)合同約定的公共利益，合同履行就是成功的。一旦因?yàn)椴豢煽沽?、環(huán)境變遷引起合同變更，雙方需要協(xié)商解決，這也是合同管理中必不可少的內(nèi)容。另外，合同管理特別強(qiáng)調(diào)的，在公共服務(wù)生產(chǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，政府都有權(quán)派員審查、審計(jì)、評(píng)估公共服務(wù)外包是否在合同約定的軌道里運(yùn)行，這是保證公共服務(wù)雖然外包，但責(zé)任依然歸屬政府的必要環(huán)節(jié)。
