公共服務(wù)外包的問題在哪兒

　　石家莊市政府努力通過代金券的形式將養(yǎng)老服務(wù)外包給社會(huì)，以提高財(cái)政資金的使用效率、節(jié)省人力。然而，據(jù)稱市內(nèi)僅有星光家政服務(wù)公司”一家可提供保健、保潔等相關(guān)服務(wù)，其價(jià)格卻很高。最終手持代金券的老人不得不忍受星光”的高價(jià)格，服務(wù)水平還只能將就。這也未達(dá)到市政府花小錢辦大事的初衷。

　　中國政法大學(xué)政治與公共管理教授呂芳以此為例試圖說明當(dāng)前我國政府購買公共服務(wù)尚面臨諸多難題。她最近發(fā)布了一項(xiàng)相關(guān)研究指出，盡管公共服務(wù)生產(chǎn)與供給分開的理論為政府向企業(yè)等社會(huì)組織購買公共服務(wù)提供了思想基礎(chǔ)，但是實(shí)踐起來卻并非易事。由于缺乏制度化保障、績效評(píng)價(jià)不健全、競爭性不強(qiáng)以及政府自身缺乏合同管理能力，這個(gè)過程在中國頗顯曲折。

　　所謂政府購買公共服務(wù)”，是指政府向社會(huì)上各類提供社會(huì)服務(wù)的組織公開招標(biāo)購買社會(huì)服務(wù)，并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用。因?yàn)槠髽I(yè)、社會(huì)組織參與公共服務(wù)的生產(chǎn)，政府角色也由服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚摺⒈O(jiān)督者，從而形成了一種新的公共治理模式。這已經(jīng)成為世界各國通行的做法。

　　1949年以來，中國各地方政府購買公共服務(wù)的歷史最早可追溯至1995年。那一年，上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局、浦東新區(qū)社會(huì)基業(yè)發(fā)展基金會(huì)、上?；浇糖嗄陼?huì)和羅山街道辦事處，委托上?；浇糖嗄陼?huì)管理羅山市民會(huì)館”。經(jīng)過近20年的發(fā)展，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)擴(kuò)至居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社工服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)等領(lǐng)域。個(gè)別地區(qū)還嘗試在城市管理、治安巡邏等方面實(shí)施服務(wù)外包。比如湖南省邵東縣綜治辦與邵東市金豹保安服務(wù)有限公司簽署協(xié)議，以每月7.5萬元的承包費(fèi)，將縣城夜間巡邏防控打包”給對(duì)方。

　　呂芳指出，我國政府購買公共服務(wù)尚未充分發(fā)展，障礙因素很多，除了一些理論爭議尚待厘清外，更有不少具體問題需要解決。

　　首要的是如何建立制度化的保障。當(dāng)前，現(xiàn)行法規(guī)—主要是《政府采購法》—許可公共財(cái)政和其他稅收收入用于公共服務(wù)的外包，但是它仍然面臨法律上的困境。因?yàn)檎徺I公共服務(wù)和政府采購貨物、工程在目的、標(biāo)的物、供應(yīng)方、程序等多個(gè)方面存在本質(zhì)性區(qū)別，所以無法以現(xiàn)行《政府采購法》作為直接依據(jù)。

　　其次，政府還面臨如何提高合同管理能力的問題。在政府購買服務(wù)中，政府作為合同的一方不僅要對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作負(fù)責(zé)，而且要對(duì)確定服務(wù)的質(zhì)量負(fù)責(zé)。政府需要進(jìn)行合同規(guī)劃、市場分析和預(yù)測，為此要設(shè)置專業(yè)人員和專項(xiàng)預(yù)算；需要進(jìn)行涉及承包權(quán)、資金等方面的條款談判；需要建立和維持一種積極有效的工作關(guān)系，著眼于向公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而非扮演警察和強(qiáng)盜的角色。如同有的研究者指出的那樣，政府在購買服務(wù)過程中的理想角色是，公共服務(wù)的需求確認(rèn)者、精明的購買者、對(duì)所需物品和服務(wù)有經(jīng)驗(yàn)的檢查者與評(píng)估者、公平稅負(fù)的有效征收者、謹(jǐn)慎的支出者。

　　可是，當(dāng)前我國部分地方政府在購買服務(wù)的成本核算、合同招標(biāo)、質(zhì)量管理、績效評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)都缺乏公開、透明、公平的流程。這就帶來了諸多弊病，而使這種購買模式的優(yōu)勢喪失。

　　第一，在購買服務(wù)之前，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)毓姾蜕鐣?huì)需求的分析與預(yù)測、合同的規(guī)劃、合同資金來源的評(píng)估等機(jī)制，也沒建立起社會(huì)組織承接項(xiàng)目的資質(zhì)評(píng)估機(jī)制。購買服務(wù)的預(yù)算還沒有真正獨(dú)立和向社會(huì)公開。第二，購買服務(wù)時(shí)沒有建立規(guī)范、透明的招投標(biāo)機(jī)制。往往將合同給予有官方背景的社會(huì)組織。合同文本也大多簡單，不夠規(guī)范和完善。第三，項(xiàng)目實(shí)施過程中，沒有建立起監(jiān)督和跟蹤機(jī)制，以至于普遍存在權(quán)力尋租行為。采購過程會(huì)出現(xiàn)形式主義以及地方保護(hù)主義。第四，購買項(xiàng)目完成后缺乏透明規(guī)范的績效和審計(jì)規(guī)制。”呂芳表示。

　　這些缺陷的存在，也導(dǎo)致了人們對(duì)政府購買服務(wù)合理性的質(zhì)疑?，F(xiàn)實(shí)操作中，我國地方政府購買服務(wù)大多為依賴關(guān)系非競爭性購買或獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買，承接公共服務(wù)的社會(huì)組織常常是政府下屬的單位或團(tuán)體，只有少數(shù)是其他社會(huì)組織。這更加重了人們的疑慮。畢竟，只有在競爭充分的情況下，政府服務(wù)外包才能利用企業(yè)等社會(huì)組織的高效率以節(jié)約整體的社會(huì)成本。何況，中國公共服務(wù)外包的交易成本迥異于西方國家，這更令購買服務(wù)成為各方都不待見之舉。

　　不過，呂芳認(rèn)為，我國面臨著從一個(gè)全面低福利國家向福利國家轉(zhuǎn)型的問題，福利多元化將是迫不得已的選擇，在這種情況下，從政府直接提供”到社會(huì)志愿提供”這個(gè)譜系中的任何一種公共服務(wù)供給方式，只要能解決中國某一部分人的公共服務(wù)供給問題，都值得倡導(dǎo)。因此，各地方政府通過向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能，購買服務(wù)資金補(bǔ)貼、培育孵化等支持社會(huì)組織發(fā)展，這些實(shí)踐仍應(yīng)該鼓勵(lì)。

　　她建議，國家盡快完善政府購買公共服務(wù)的法律依據(jù)和政策支持，加強(qiáng)政府的合同管理能力，優(yōu)化政府購買服務(wù)的流程，多舉措促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，以使這項(xiàng)事業(yè)進(jìn)入良性軌道。