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建設全國碳交易市場需要關注的五大問題

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  日前,全國碳市場機制頂層設計和建設正在國家發(fā)改委氣候司領導下開展,涉及全國碳市場政策法規(guī)體系、減排總量目標和覆蓋范圍、配額分配方法、排放監(jiān)測、報告和核查體系、交易規(guī)則和市場監(jiān)管、登記簿系統(tǒng)、交易平臺、碳金融、特殊企業(yè)參與碳交易等方面;同時全國碳排放權交易管理辦法”等一系列重要指導性文件也正在制定之中,將為建立全國碳市場奠定基礎。

  與試點碳市場相比,全國碳市場覆蓋范圍更加廣泛,參與主體情況和市場訴求千差萬別,因此,全國碳市場建設將面臨更艱巨的挑戰(zhàn)。根據(jù)全國碳市場建設要求,并結合試點碳市場運行情況,以下為幾個全國碳市場建設中應予重視的問題。

  一、如何削弱地區(qū)差異性影響

  就產(chǎn)業(yè)結構而言,2012年我國大陸14個省區(qū)市第一產(chǎn)業(yè)比重超過全國第一產(chǎn)業(yè)比重,海南省第一產(chǎn)業(yè)比重最高達到24.9%,而北京、上海第一產(chǎn)業(yè)所占比重不足1%;17個省區(qū)市第二產(chǎn)業(yè)所占比重超過50%,其中青海省比重最高達到57.9%;北京市第三產(chǎn)業(yè)所占比重最高,達到76.4%,上海、江蘇、浙江、山東等8個省區(qū)市所占比重在40%-60%之間,其余省區(qū)市第三產(chǎn)業(yè)比重較低。就各省區(qū)市GDP而言,2012年北京、天津、上海、浙江、江蘇、內蒙古六地人均GDP突破一萬美元大關,而云南、甘肅省人均GDP僅為3500美元左右;GDP總量較高的省區(qū)市是一些GDP總量較低省區(qū)市的幾倍甚至幾十倍;中西部地區(qū)GDP增長率普遍高于10%,而東部大部分地區(qū)GDP增長率在10%以下。另外,產(chǎn)業(yè)結構相似的省區(qū)市,GDP總量較大的二氧化碳排放量較大,GDP增速較快的二氧化碳的排放量增速也較快。由此可見,我國各省區(qū)市的產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟發(fā)展水平和溫室氣體排放情況極不均衡。要建立全國碳交易市場并充分發(fā)揮其減排功效,必須充分考慮各省區(qū)市的差異性,才能在經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的同時有效控制溫室氣體排放,才能體現(xiàn)全國碳市場公平發(fā)展原則。

  二、如何發(fā)揮政府作用

  政府在碳市場的制度設計中起著至關重要的作用,碳市場的制度要素體現(xiàn)了政府意志。在碳市場運行過程中,排放配額的初次分配、排放MRV體系的建立和監(jiān)管、市場監(jiān)管、履約保障、登記簿系統(tǒng)的管理和能力建設等都離不開政府參與和政策保障。因此,從某種程度上說政府主導碳市場。但是,政府行政手段對碳市場發(fā)展如果干涉較多,很容易產(chǎn)生一管就死”的現(xiàn)象,使得碳市場發(fā)展不能遵循市場經(jīng)濟規(guī)律運行,碳市場價格不能真實反映排放權的稀缺程度、市場供求關系和減排成本,弱化了碳市場的市場功能,減弱了碳市場的減排功效。因此,處理好政府和碳市場的關系,在某種程度上決定了碳市場的成敗。全國碳市場建設應市場化與行政化結合有度,應以市場化為主導,強化發(fā)揮市場功能;政府應為碳市場建設提供強有力的政策支撐和資金撬動,在法律框架下做好對碳市場的監(jiān)管,在市場需求框架下做好對碳市場的服務。

  三、如何將碳減排目標與節(jié)能目標、能源消費總量控制目標掛鉤

  碳減排可以對節(jié)能和能源消費總量控制形成倒逼”機制,它們相互依托,相互促進。我國碳減排、節(jié)能和能源消費總量控制分屬不同部門管理,政出多門;各種政策和指標較多,雖各有側重,但互補性弱、重復度高;政策和部門協(xié)調難度大。另外,節(jié)能和能源消費總量控制擁有大量政策支持和多種國家補貼,因此,企業(yè)可能更愿意選擇實施節(jié)能目標和能源消費總量控制目標,從而使碳交易的參與度和交易量大打折扣。因此,在建立全國碳市場時,應明確碳減排目標、節(jié)能目標和能源消費總量控制目標之間的關系,并通過有效協(xié)調機制使各類節(jié)能減排目標掛鉤,強化政策協(xié)調和銜接,這樣既可減輕企業(yè)的負擔,又可進一步促進碳交易市場的快速健康發(fā)展。

  四、關于政策性補償

  碳市場是新生事物,目前政策和技術支撐體系還不完善,相關政策和方法學等也不一定科學,是否適應國情還有待進一步驗證。例如,配額分配的歷史法”本身就存在鞭打快牛”的固有缺陷,基準線法”很難兼顧減排技術水平、行業(yè)剛性發(fā)展、先期減排成效、現(xiàn)行企業(yè)管理體制影響等對配額分配的要求。如果采用這些方法對我國一些特殊的行業(yè)企業(yè)分配配額,必將引發(fā)配額分配的不公平性。因此,應充分考慮政策和技術的固有缺陷,在加強開發(fā)適宜我國企業(yè)參與碳交易的政策和技術規(guī)范的同時,還應實施相關政策性補償,鼓勵企業(yè)積極性參與碳市場。

  五、關于價格形成機制

  碳交易價格是碳市場與減排有關的所有經(jīng)濟活動的信號。合理的碳交易價格可以促進經(jīng)濟體的低碳轉型和優(yōu)化社會激勵機制,反之,可能放大經(jīng)濟發(fā)展和減排之間的矛盾。目前,我國7個試點碳市場均沒有建立市場化的碳價格形成機制,碳價格不能反映能源價格、減排技術水平、減排成本和市場真實供需情況。另外,與碳市場緊密相關的能源分配市場機制和環(huán)境保護市場機制還不完善。因此,必須深入研究全國碳交易市場的價格形成機制,它是成功運行全國碳市場必須探索的關鍵問題之一。

  盡管這些問題可能游離于碳市場制度要素頂層設計之外,但與碳市場制度要素的適應性和可操作性息息相關,在某種程度上可能直接決定碳市場的減排成效。

  在進行全國碳市場制度要素頂層設計和建設時,應充分考慮全國碳市場的復雜性和特殊性,考慮上述問題對碳市場制度要素的要求,建設具有中國特色的碳交易市場機制。

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